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浅析社会组织双重负责管理体制及有关建议
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浅析社会组织双重负责管理体制及有关建议
从1989年开始我国在社会组织管理上逐渐形成了登记管理机关和业务主管单位分别负责的所谓双重负责管理体制,这种管理体制经过多次清理整顿,随着1998年《社会团体登记管理条例》的修订完善和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的发布施行而得到进一步强化,成为目前我国社会组织登记管理的基本体制。 
一、现状分析:双重负责管理体制存在的问题 
社会组织作为承担一定公共责任的组织,其成立要受到法律的保护和规制,在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。世界上许多国家都有相关法规对类似组织及其行为加以保护、规制或监管。和世界上大多数国家不同,我国现行的社会组织管理实行的是双重负责管理体制,即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。在这种体制下,各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对社会组织进行监督管理的政府职能部门,其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时,相关法规还规定,与社会组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位,作为社会组织的业务主管单位行使监督管理职能。 
这样,在同一行政层级上,就存在两个分别对社会组织负责的监督管理部门,一个是统一的登记管理机关,另一个是分散的业务主管单位。尽管两类管理部门之间无论在法律上还是实践中都存在经常的沟通与协调,但因分别隶属于不同的政府职能部门,所执行的行政职能和所代表的部门利益无法完全一致起来。加上各业务主管单位在机构设置、人员配备上参差不齐,彼此之间在监管能力上存在较大差异,在执法和政策执行上就会出现不同,从而使得社会组织不仅要面对双重的监督管理部门,而且不同的社会组织往往因为面对不同的监督管理部门而受到不同的政策待遇。无论登记管理机关还是业务主管单位,审批社会组织成立的登记申请都是事关大局的核心职能,谁批准谁就要承担对社会组织包括政治风险在内的一切责任,而双重管理本身则成为分散和规避这种责任的制度安排,无论批准还是不批准都由两个不同的监督管理部门负责。 
双重负责管理体制因此实际简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位,首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任,社会组织的发展则被置于次耍的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务,所以对社会组织来说,找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准社会组织的条件,不仅要看其业务范围是否相关,更重要的则是要看社会组织能否置于其有效的控制范围内,要看社会组织的发展会不会带来过大的政治风险和责任,以及社会组织的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件,业务主管单位对社会组织的行政干预就在所难免。在实践中,这表现为社会组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上,且许多社会组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任。 
双重负责管理体制是在计划经济体制下国家在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排,它在本质上将社会组织和政府置于相互对立的关系上,政府管理社会组织的首要目标是限制其发展并规避可能的政治风险,其手段则表现为通过双重审批进行准入限制。在这种体制下,社会组织的登记注册被设置了双重门槛:在跨越合法登记注册的门槛之前,所有的民间 组织要得到合法登记都须跨越业务主管单位的审批门槛。这样,双重负责管理体制通过双重负责、双重把关的审批制度为所有的社会组织获得合法身份设置了障碍。其结果是:由于获得合法身份的门槛太高,越来越多的社会组织转而采取工商注册的形式,或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式,或者甘冒不登记注册的风险。根据我们的调研估计,目前没有在双重负责管理体制下登记注册而开展活动的各类社会组织的数量,大约10倍于合法登记的社会组织。大量涌现的社会组织纷纷绕开现行法规的做法,使得现行法规的有效性大打折扣,不仅对于各种形式的社会组织起不到应有的约束和监管作用,而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为,这在法治社会是一种危害性的现象。同时,在法律给定的合法性得不到保障的情况下,各种形式的社会合法性便大行其道,部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等,都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。 
因此,在上述双重负责管理体制基础上形成的现行法律政策环境,在总体上不利于社会组织的发展。过度强调登记注册的审批把关,在限制社会组织合法化的同时,忽视了培育发展和监督管理,使得一方面大量的社会组织被拒之于合法登记的门槛之外,另一方面一旦获准登记成为合法的社会组织则万事大吉,既缺乏必要的政策支持和引导,对其行为的制约和监管也极为有限。 
二、改革思路:由行政控制转向分类监管、资源引导和行为控制
社会组织在总体上是一个极为庞杂和多样化的体系,通常而言,可从“社会影响”或“外部性”的功能作用视角把各种形式的社会组织大体划分为公益服务类、政策倡导类、工商经济类、政治参与类、一般社会类等五大类别的社会组织。每种类别社会组织的活动领域不同,功能作用不同,与政府的关系也有很大差别。从政府角度来说,无论是要控制、要监管,还是要防范、要利用,都应在区别不同的社会组织的基础上来讨论。而我国现行的社会组织管理体制则是一种典型的笼统化和消极型的行政控制体制,将所有的社会组织置于政府的对立面,消极地防守防范,用行政分权的体制双重把关和严格限制,通过对社会组织的身份认定来达到控制其行为和结果的目的。这种体制看似分责分权、简便易行,实际上不但控制成本高,控制效率很低,消极作用也非常显著,并削弱了法治和行政监管的权威性。
为了在发展市场经济、构建和谐社会的过程中更好地发挥社会组织的积极作用,政府需要转变观念,改变既有的笼统化和消极型的行政控制体制,在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上,逐步构建分类监管、资源引导和行为控制的新型管理体制。所谓分类监管,就是根据社会组织的活动领域及其功能作用,将其划分为不同的类别,制定不同的法规和相应的制度框架,并采取不同的监管政策;所谓资源引导,就是通过政府采购等方式提供公共资金,明确表达政府的意图和目标,用资源引导社会组织;所谓行为控制,就是通过评估、监管等有效机制,密切关注社会组织所开展的各种活动,对其行为过程及其结果加以有效控制。在这种新型体制下,一方面要继续打击、限制和取缔那些具有反人民、反社会、反国家等反动政治倾向及营利性的社会组织,另一方面要有计划、有重点地培育和发展一批能够积极参与公共服务和公共管理的社会组织,加强对它们的咨询、培育、评估和监管,发挥他们在社会公共事务中的积极作用。
要努力将社会组织的发展纳入国家经济社会发展的总体规划、整体目标和利益范围,努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。所谓政府主导,就是由政府依法划定空间,政府公平选择对象,政府主动提供资源,政府有效引导方向;所谓社会参与,就是通过对社会组织的引导,将公民对社会公共事务的关注和意愿表达纳入制度化、有序化的公众参与轨道,使之成为推进和谐社会建设的积极力量;所谓资源激励,就是通过资源供给手段,将政府支持谁、选择谁、排除谁的意向明确体现出来,通过资源的提供、激励和监管达到有效约束;所谓合作互补;就是政府主动确立可以由社会提供的公共服务的空间,把社会组织推向前台并为他们创造各种合作条件,使社会组织与政府形成有效的功能互补机制,构建新型公共服务体系。
三、政策建议:完善立法、统一监管、建立新型公共服务体系
(一)修改现行法规,将社会组织的发展和监管建立在法治基础上
尽快修改和完善社会组织相关立法是当前和今后一个时期我们面临的首要任务。我国现行法规不仅在原则、体系、结构、内容等许多方面存在问题,法律位阶低和重要法律缺位是当前较为突出的问题。现行主要法规均停留在行政法规层面,在内容上没有包括境外在华社会团体和民办非企业单位,公益事业相关税制和社会保障、志愿服务等方面的立法也存在空白。这些问题亟待解决。
首先,应当在宪法层面明确提出公益财产保护的原则,并重申和确认公民结社自由的原则。公益财产是社会的重要财富,随着社会的文明进步,其规模将越来越大,应当像保护国有财产、私有财产一样,明确地将保护公益财产写入国家的根本大法,使保护公益财产神圣不可侵犯成为社会的责任、公民的义务。
其次,在行政法规层面,陆续出台一批依据科学分类形成的体现分类监管原则和专业性的专项法规,其中包括修订完善现行的社会团体和民办非企业单位两个主要条例,颁布关于行业协会、农村专业技术协会、慈善组织、公益医疗机构、公益教育机构等专业性强的社会组织的专项管理条例,逐步形成分类监管的行政法规体系。
第三,在上述基础上,通过深入调研和广泛征求意见,努力研究制定我国社会组织发展的基本法。各种类型的社会组织在总体上要置于一个统一和基本的法律框架下,这样一项基本法要能够较好体现宪法所规定的若干重要原则并使之具体化,同时又对社会组织的发展从总体上做出规范和协调,明确国家利益和国家原则,表明国家对待社会组织的基本方针和政策,同时对社会组织的分类、登记监管、行政指导、社会监督、税收减免、政府采购等各个方面做出原则的规定,用以指导各项专门的行政法规。
(二)改革现行体制,建立统一协调、相对集权的行政监管体制
建立统一协调、相对集权的行政监管体制也是我国社会组织管理工作面临的一大任务。我国现行社会组织管理体制在名义上统一归口到民政部门下的社会组织登记管理机关,事实上不仅相当一部分权责分散到各级各类业务主管单位,而且由于社会组织涉及领域广泛,包括外交、联络、公安、安全、发展与改革、农业、财政税收等,各个相关部门都在行使一定的监管职能,并且由于现行社会组织登记管理机关作为民政部下属二级局不具备与各相关部委直接协调的权能,部际协调存在问题,使得我国社会组织的发展面临多头监管、重复监管。不仅各个监管部门之间彼此信息不通、协调不够、政令不一,而且监管力量分散,随意性强,使得国家利益被许多分散的部门利益和部门政策所取代,呈现为一种奇特的“九龙治水、各显神通”的局面。为改变这种局面,建议在现行的民政部门社会组织管理系统基础上,筹建一个独立于民政部门之外、直接隶属于国务院的社会组织监管委员会(简称“民监会”),并建立全国性的社会组织监管体系,改革现行双重负责管理体制,将业务主管单位以及其它各相关部门行使的对于各类社会组织的监管职能,逐步统一到民监会的体制下,建立一个统一的、权威的社会组织监管体系,一方面统一协调各个不同政府部门之间围绕社会组织监管问题的关系、权责和利益,另一方面统一信息、统一政令,将中国境内的所有社会组织置于国家统一的行政监管体制和相关政策的框架内。
(三)建立新型公共服务体系,培育发展公益服务类社会组织
在完善立法和统一监管的基础上,政府要将相关公共政策的重点,放在推进新型公共服务体系的建设上,着力支持和培育发展公益服务类社会组织。
在构建新型公共服务体系的框架时,应对其中社会组织的慕本范畴加以界定。可采用“公益服务机构”的概念,取代较为宽泛的“社会组织”、“非营利组织”等范畴。这一概念可定义为:在环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域提供各种公益服务,以及与公益服务相关的资源动员和机构能力建设等活动的公益服务型社会组织。
(四)借鉴国外先进经验,加大政府“购买服务”力度
可在借鉴国外成功经验和总结扶贫开发、社区养老服务等领域政府采购公共服务的已有作法基础上,成立政府采购公共服务基金,通过公开招投标的方式对上述相关领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购,也可参照英国、德国的模式,选择比较成熟的公益服务组织进行政府委托。为推进政府采购或政府委托公共服务的开展,应借鉴国际上比较成熟的经验,如英国的COMPACT模式,在政府和公益服务机构之间签订一揽子合作协议。合作的主要机制包括:政府采购或委托服务,专业评估和公益认证,官学民一体化的政策审议机制,公益问责与责任追究制度等,逐步建立健全包括购买一委托一评估一认证一问责等诸环节的科学合理、公开公正、高效合理的公共服务新体制。
同时,建立健全公益减免税制度、社会保障制度等相关法规和政策,并加大政府在培育发展和推动组织能力建设方面的力度,在构建新型公共服务体系的同时,加快我国公益服务类社会组织的成长。在政府监管和社会监督方面,逐步实行包括备案、登记、认定的三级准入和分类分级监管制度。对于组织化程度低、规模小、人员少的社区基层组织,应实行备案制度;对于规模大、人员多、活动广、组织化程度高的组织,应实行法人登记制度;对于影响大、公益性强的组织,则实行公益认定制度。改善和加强以“年检”为核心的信息报告制度。采取公益举报制度,广泛动员公众参与公益服务组织的监管,并建立全国联网的公益举报受理机制。实行公益托管制度,加强政府在监管上的权威和刚性约束。
政府在培育发展公益服务类社会组织的同时,需要处理好和其它类别社会组织之间的关系。应本着依法治理、依法监管的法治原则,将涉及社会组织及其活动的政治准则、国家准则尽可能法制化,并赋予统一监管机关立法、执法方面较为独立的权限。同时,在处理和社会组织的关系上更多借鉴国际上较为成功的合作主义的经验及其原则,通过上述新型公共服务体系的构建将社会组织整合到国家利益和社会利益集中的公共服务框架内,同时实现一定程度的政治整合,努力构建整个社会和谐、稳定与和解的社会组织基础。

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